‘I diritti e la dignità dei pendolari sono al centro della proposta di riordino delle regole che disciplinano il trasporto pubblico locale e regionale, frutto del lavoro svolto dai componenti PD della Commissione Trasporti al Senato’. E’ quanto dichiarano i senatori del Partito Democratico Daniele Borioli e Stefano Esposito. ‘Il disegno di legge che abbiamo presentato indica al Governo il compito di definire, d’intesa con le Regioni, gli obiettivi di un rilancio del trasporto pubblico – sottolineano gli esponenti pd – oggi investito da dinamiche di contrazione quantitativa e degrado qualitativo, diffuse in tutto il Paese. Razionalizzazione e potenziamento dell’offerta, integrazione tariffaria e tra le diverse modalità di trasporto, apertura alle gare e al mercato nell’affidamento dei servizi, certezza e incremento delle risorse: sono le linee guida che ispirano il progetto di legge’. ‘Numerosi sono i senatori democratici che hanno già aderito, a testimonianza di quanto urgente e sentito sia il problema nel campo democratico – concludono Borioli ed Esposito – Naturalmente, il prossimo passo sarà coinvolgere direttamente il Governo, affinché il provvedimento possa rapidamente arrivare in discussione’.
 Segue testo disegno di legge

D’iniziativa dei senatori



BORIOLI


ESPOSITO Stefano


FILIPPI


CANTINI


CARDINALI


MARGIOTTA


RANUCCI


ALBANO


AMATI


BROGLIA


CALEO


CHITI


CUCCA


D’ADDA


FABBRI


FAVERO


FERRARA Elena


FILIPPIN


FORNARO


GINETTI


MANASSERO


MARINO Mauro Maria


PEGORER


PEZZOPANE


TOMASELLI


VACCARI


VALENTINI


ZANONI

 


Delega al Governo per il riordino della disciplina


in materia di trasporto pubblico locale e regionale


 



 

RELAZIONE


 

Onorevoli Senatori! – Il presente disegno di legge intende conferire una delega al Governo per la riforma e riordino della disciplina in materia di trasporto pubblico locale e regionale.


 

Gli assi principali dell’intervento di riordino sono quattro: la ridefinizione dei livelli essenziali di servizio universale, da garantire attraverso il sussidio delle risorse pubbliche e conseguente determinazione dei loro costi standard; il recupero di efficienza ed efficacia del sistema, attraverso il superamento di sovrapposizioni e parallelismi e l’impianto di un processo di integrazione tra le diverse modalità di trasporto; il completamento della liberalizzazione del trasporto su gomma e programmazione/intensificazione dei processi di liberalizzazione del trasporto ferroviario universale, nazionale e regionale; individuazione di nuovi meccanismi di reperimento delle risorse, di continuità e affidabilità delle dotazioni finanziarie del settore, tanto per ciò che riguarda l’esercizio, quanto per gli investimenti in materiale rotabile.


Rispetto ai criteri sino ad oggi adottati, occorre integrare, ai fini dell’individuazione dei livelli essenziali di servizio, i parametri relativi alla percentuale di equilibrio tra la quota di copertura dei costi affidata alla contribuzione pubblica e quella generata dalle tariffe, con quelli derivanti dalla densità demografica e dalle caratteristiche geomorfologiche del territorio. Ciò implica un lavoro non banale, che coinvolge direttamente la funzione delle Regioni e la capacità dello Stato di portare a sintesi un impianto che sia, al tempo stesso, sufficientemente articolato per tener conto delle differenti realtà territoriali, e accettabilmente omogeneo per non determinare disparità tra gli utenti nel diritto di accesso ai servizi universali.


La chiave per realizzare questo duplice obiettivo sta, ovviamente, in un’efficace definizione dei costi standard, il cui computo complessivo va posto quale base “garantita” del flusso di trasferimenti di risorse per l’esercizio dallo Stato alle Regioni e da queste ai vari enti soggetti di delega. Questa base, in analogia a quanto già accade per la sanità, potrebbe configurare il fondamento programmatorio di un vero e proprio “Patto per la mobilità”, modellato su “livelli essenziali di mobilità ” (LEM), le cui risorse dovrebbero essere sottratte ai vincoli del patto di stabilità.


 

L’eliminazione dei parallelismi e delle sovrapposizioni tra gomma e ferro costituisce senza dubbio un obiettivo fondamentale per allocare le risorse pubbliche (scarse) in maniera efficace, riducendo margini di spreco. Ovviamente, occorre che l’individuazione di ciò che è correttamente definibile come “parallelismo” e/o “sovrapposizione” avvenga correttamente, tenendo in debito conto che, in diversi casi, la coincidenza del punto di partenza e di quello di arrivo di una linea stradale e di una ferroviaria non costituisce di per sé un “doppione” di servizio. Quando, però, il parallelismo è ragionevolmente individuabile (in termini di sviluppo del percorso e di tempi di percorrenza), deve essere posto in termini rigorosi l’obbligo per l’ente programmatore dei servizi di escludere da ogni forma di finanziamento pubblico verso la modalità di trasporto più onerosa. Ferma restando la facoltà degli operatori di mettere in esercizio servizi a totale rischio d’impresa. A questo capitolo è altresì ascrivibile la finalità di perseguire una metodologia di programmazione dei servizi aperta a modalità di servizio nuove e flessibili (taxi-bus, car-sharing, ecc.), in ragione delle peculiari caratteristiche geografiche, demografiche, sociali ed economiche dei diversi ambiti territoriali. Infine, il traguardo dell’efficienza e dell’integrazione è destinato a rimanere una chimera se non si realizzerà in tempi ragionevolmente brevi l’integrazione tariffaria. La quale va posta, perciò, anche attraverso l’utilizzo di misure incentivanti, sia per gli operatori sia per gli enti soggetti di delega, sia per le aziende di gestione chiamate a realizzare una dimensione di scala adeguata al raggiungimento di un livello industriale, quale traguardo da raggiungere già nel breve medio periodo in coincidenza con i futuri bandi di gara per l’affidamento dei servizi.


Il processo di liberalizzazione deve costituire un’occasione per consentire il recupero di competitività dell’intero sistema paese, attivando elementi di concorrenza per il mercato e, dove possibile e utile, anche nel mercato. In questo senso, la recente costituzione dell’Autorita dei Trasporti, costituisce un fattore di garanzia in termini di terzietà nella regolazione e nella definizione dei bandi di gara per l’assegnazione dei servizi di trasporto. Dai bandi di gara deve passare il discrimine dell’assegnazione di risorse incentivanti e premiali in ragione di obiettivi predeterminati quali: le integrazioni tra le diverse modalità di trasporto; l’integrazione tariffaria; le integrazioni societarie strettamente finalizzate ad elementi di efficientamento e di qualità, come un rapporto congruo tra addetti diretti al servizio e indiretti, o la realizzazione di investimenti finalizzati al rinnovamento della flotta e del materiale rotabile,  o anche l’attivazione di servizi di infomobilità e telecontrollo della flotta. Su questo specifico terreno il nostro paese nel suo complesso necessita di un recupero di credibilità anche in una dimensione comunitaria. Il tempestivo recepimento della Direttiva 34/2012 è in questo senso un buon terreno di esercizio. Darsi l’impegno di recepirla entro il 2014 potrebbe, per una volta, porre l’Italia all’avanguardia nel contesto europeo, e aiutare un processo di recupero qualitativo degli standard, oggi inaccettabili, del trasporto ferroviario regionale.
Separazione, aziendale e/o contabile, tra i soggetti gestori delle reti e degli impianti dedicati al trasporto ferroviario regionale, e i soggetti gestori del servizio, apertura al mercato attraverso procedure di evidenza pubblica nell’affidamento dei servizi: sono queste le leve su cui agire. Ciò comporta anche l’introduzione dell’obbligo, non solo per RFI ma anche per le società della holding FS spa cui in questi è stata trasferita la proprietà di impianti e assets infrastrutturali e tecnologici, di metterli a disposizione per il mercato, ovviamente salvaguardando le legittime attese di remuneratività.
L’apertura alle liberalizzazioni del settore ferroviario potrebbe trovare un efficace percorso realizzativo gradualmente programmato e modulato: ponendo a gara, da parte dello Stato, i servizi universali di taglia nazionale, e da parte delle Regioni, attraverso una co-programmazione con lo Stato, ponendo a gara progressivamente e successivamente lotti circoscritti di servizi ferroviari regionali e interregionali.
Per quanto riguarda la liberalizzazione del trasporto pubblico locale (autobus, tram, metro), i processi di liberalizzazione sono più avanzati, ma occorre da un lato completarli e dall’altro valorizzarli quale leva per la razionalizzazione del sistema di impresa, caratterizzato da un’estrema frammentazione e, quindi, da una generalizzata debolezza delle aziende.
Su questo fronte, bisogna prevedere misure che consentano di utilizzare anche le gare quale elemento in grado di favorire i processi di aggregazione e fusione di imprese, ad esempio vincolando le imprese che partecipino alle procedure di evidenza pubblica associate in A.T.I. a trasformarsi in impresa unica entro il termine di vigenza del contratto, pena l’esclusione dalle gare successive.
In condizione di ristrettezza di risorse, oltre alle strade indicate, che passano attraverso la ridefinizione dei LEM e la determinazione dei costi standards, che possono consentire significativi risparmi dalle sacche di inefficienza, da riversare sui servizi essenziali in difficoltà finanziaria, occorre prevedere possibili fonti incrementali.
In primo luogo, occorre dare attuazione, estendendola anche al trasporto universale, nazionale e regionale, alle misure già previste da un decreto-legge del 2011, che prevedeva l’applicazione di un sovrapprezzo sui canoni di utilizzo delle linee AV/AC di nuova realizzazione e/o su quelle linee che siano state adeguate all’assorbimento di treni AV/AC il cui gettito deve essere riversato sull’esercizio del trasporto ferroviario dei pendolari. Il concetto è quello di ipotizzare una sistema di sussidi ai servizi da realizzare sulle tratte che sia inversamente proporzionale alla redditività delle stesse. Ulteriori risorse, da destinare agli investimenti in materiale rotabile, potrebbero derivare dall’utilizzo di quote del gettito fiscale incrementale (ad esempio extragettito IVA generato dalla realizzazioni di nuove infrastrutture) per l’acquisto di materiale rotabile ferroviario. Non secondaria può essere l’ottimizzazione nell’uso delle risorse determinabile attraverso la concentrazione delle gare per l’acquisto di materiale rotabile ferroviario a livello nazionale o quantomeno sovraregionale, al fine di realizzare significative economie di scala. Infine, per quanto riguarda il materiale rotabile su gomma, occorre aprire, per gli enti soggetti di delega e per le aziende, la facoltà di attivare i meccanismi del leasing.
Naturalmente, in vista della riforma del titolo V della Costituzione, occorrerà rivisitare in maniera profonda l’assetto delle competenze in materia di trasporto ferroviario regionale e interregionale, anche alla luce delle sovrapposizioni, delle criticità e delle conflittualità emerse nel corso della prima fase di gestione varata dalla prima stagione “federalista”.
Soprattutto sul fronte dell’armonizzazione dei sistemi tariffari, del sistema delle premialità e delle sanzioni comminate alle aziende e dei conseguenti risarcimenti assegnati all’utenza, così come sul delicatissimo fronte della programmazione degli orari, si sono evidenziati, in questi anni limiti, cruciali nella capacità delle diverse Regioni coinvolte, di dar luogo a una programmazione dei servizi coerente tra le diverse realtà territoriali coinvolte e omogenea sul fronte del diritto alla mobilità dei pendolari. E’ perciò necessario rimettere mano ai meccanismi, rendendo più stringenti i vincoli per i governi regionali nel porre mano a una programmazione comune condivisa sulle linee interregionali, o in alternativa l’esercizio più incisivo dei poteri di sussidiarietà da parte dello Stato.
Nella ridefinizione delle competenze tra i diversi livelli territoriali di Governo, occorrerà inquadrare in maniera incisiva le funzioni, e gli strumenti per esercitarle con efficacia, delle previste Città Metropolitane, che proprio nell’ambito dei sistemi di trasporto, accessibilità e mobilità trovano una delle più significative ragioni d’essere.
Soprattutto, sul fronte della realizzazione e del successivo esercizio delle nuove linee metropolitane, occorrerà prevedere una strategia in due tempi: una fase di start-up che individui le risorse statali specifiche necessarie ad alimentare, per un arco temporale da definire, l’avvio delle nuove linee, nel contempo prevedendo l’assorbimento, a regime, dei costi di esercizio nell’ambito di un riequilibrio complessivo delle modalità di trasporto in funzione nelle medesime aree, attraverso meccanismi di integrazione ed eliminazione delle sovrapposizioni. O viceversa attraverso meccanismi di autoalimentazione delle risorse necessarie da parte degli enti componenti le Città Metropolitane.
Per le ragioni sopra esposte, si ritiene opportuno conferire una delega al Governo con l’obiettivo di favorire lo sviluppo e l’efficienza del servizio di trasporto pubblico locale e regionale, la miglior qualità dei servizi di mobilità per i cittadini, la riduzione dell’impatto ambientale e delle esternalità negative legate al traffico privato.


DISEGNO DI LEGGE




Art. 1


(Delega al Governo per la riforma e il riordino della normativa


in materia di trasporto pubblico locale e regionale)


 


1.   Al fine di favorire lo sviluppo e l’efficienza del servizio di trasporto pubblico locale e regionale, di migliorare la mobilità dei cittadini e di ridurre l’impatto delle emissioni inquinanti nell’ambiente e delle esternalità negative legate all’eccesso di traffico stradale privato, il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta dei Ministri delle Infrastrutture e trasporti e degli affari regionali, sentita con la Conferenza delle Regioni e delle province autonome, uno o più decreti legislativi, per il riordino della  normativa in materia di trasporto pubblico locale e regionale, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:


a)    previsione di linee guida finalizzate alla tutela della concorrenza e alla garanzia del diritto degli utenti all’universalità e all’accessibilità dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale;


b)    previsione di livelli essenziali di servizio e di prestazioni omogenee applicabili su tutto in territorio nazionale, tali da garantire parità tra gli utenti nel diritto di accesso al trasporto pubblico locale e regionale;


c)     individuazione dei criteri di definizione dei costi standard connessi alla fornitura del servizio di trasporto pubblico locale e regionale e delle corrispondenti compensazioni economiche a copertura dei costi del  servizio;


d)    individuazione dei contenuti minimi dei contratti di servizio di trasporto pubblico locale;


e)     individuazione di criteri omogenei per la definizione, all’interno dei Piani regionali dei trasporti, dei bacini di traffico ottimali cui gli enti soggetti di delega dovranno fare riferimento nelle procedure di affidamento dei servizi, in modo da garantire la presenza di più soggetti sui mercati contigui;


f)      previsione di criteri omogenei per la definizione dei servizi minimi, tali da garantire un livello adeguato di servizio di trasporto pubblico locale, in grado di soddisfare, in termini di quantità, qualità e modalità la domanda  di mobilità dei cittadini;


g)    previsione di standard minimi in relazione agli obblighi di servizio pubblico e delle corrispondenti compensazioni economiche in favore delle aziende esercenti il servizio di trasporto;


h)    individuazione di misure di armonizzazione dei sistemi tariffari, dei criteri di programmazione quantitativa e qualitativa dei servizi, dei meccanismi risarcitori indirizzati all’utenza, da applicarsi alle linee di trasporto sovraregionale, ancorché affidate alla competenza di regioni diverse e confinanti;


i)      previsione del ricorso esclusivo alle procedura di evidenza pubblica per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale;


j)      individuazione di norme vincolanti per le aziende pubbliche, o sottoposte a controllo pubblico, proprietarie o affidatarie delle reti, degli impianti, delle stazioni, delle officine, dei depositi e di ogni altra pertinenza necessaria allo svolgimento  del servizio di trasporto pubblico,  finalizzate a rendere disponibili gli assets necessari ai soggetti aggiudicatari della gestione dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale, fermo restando da parte di questi ultimi il pagamento di canoni di utilizzo congrui in rapporto alle condizioni di mercato;


k)    previsione di norme che disciplinino, al momento del subentro di nuovi soggetti aggiudicatari, il passaggio del materiale rotabile in disponibilità ai soggetti sino a quel momento titolari dello svolgimento dei servizi, in modo da contemperare i legittimi diritti di questi ultimi al riconoscimento degli oneri direttamente sostenuti per l’acquisto dei mezzi, con le esigenze di continuità del servizio e di ottimizzazione nell’utilizzo del parco rotabile;


l)      definizione dei requisiti minimi per la partecipazione alle procedure di evidenza pubblica per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale;


m)  previsione di meccanismi premiali all’interno dei bandi di gara in ragione del raggiungimento di obiettivi di razionalizzazione e superamento dei parallelismi, di integrazione delle diverse modalità di trasporto e di integrazioni tariffarie;


n)    individuazione di meccanismi premiali volti ad incentivare l’aggregazione e la fusione tra imprese operanti nel settore del trasporto pubblico locale, nonché di misure di contrasto alla frammentazione societaria dei soggetti gestori del servizio;


o)     previsione della separazione societaria o contabile tra i soggetti gestori delle reti e degli impianti di trasporto ferroviario e i soggetti gestori del servizio di trasporto ferroviario locale e regionale;


p)    individuazione di parametri e meccanismi per il finanziamento dello sviluppo e del mantenimento delle infrastrutture di trasporto pubblico locale e regionale;


q)    previsione della concentrazione delle gare per l’acquisto di materiale rotabile e di materiale per la manutenzione ordinaria e straordinaria dei mezzi a livello almeno sovraregionale;


r)     previsione di agevolazioni fiscali finalizzate a promuovere l’utilizzo dei mezzi collettivi di trasporto;


s)     previsione di eventuali maggiorazioni dei canoni di utilizzo delle reti dedicate all’alta velocità e all’alta capacità, nonché di maggiorazioni tariffarie da applicarsi, in particolare per i servizi di classe superiore all’economica, sui biglietti dei collegamenti ferroviari ad alta velocità, finalizzate alla costituzione di un fondo destinato a incrementare le risorse disponibili per il trasporto pubblico universale;


t)     adeguamento delle funzioni e dei poteri dell’Autorità di regolazione dei trasporti in relazione alle disposizioni di riordino della  normativa in materia di trasporto pubblico locale e regionale.

 


2. Lo schema dei decreti legislativi di cui all’articolo 1, corredato di relazione tecnica, è trasmesso alle Camere ai fini dell’espressione dei pareri da parte delle competenti Commissioni parlamentari, per materia e per i profili finanziari, che sono resi entro il termine di trenta giorni dalla data di trasmissione. Le Commissioni possono richiedere al Presidente della rispettiva Camera di prorogare di trenta giorni il termine per l’espressione del parere, qualora ciò si renda necessario per la complessità della materia. Decorso il termine previsto per l’espressione del parere parlamentare, o quello eventualmente prorogato,  il decreto può essere comunque adottato. Il Governo, qualora non intenda conformarsi al parere parlamentare, trasmette nuovamente il testo alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione perché su di esso sia espresso il parere delle competenti Commissioni parlamentari entro trenta giorni dalla data della nuova trasmissione. Decorso tale termine, il decreto può comunque essere adottato in via definitiva. Entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui al comma 1, il Governo può adottare, nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui al medesimo comma e secondo la procedura di cui al presente comma, un decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive. 


3. Dall’attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il Bilancio dello Stato.



 


 


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